Cassazione civile, sez. I, 8 febbraio 2000, n. 1380 - Senofonte Presidente - Verucci Relatore - (Contestazione diretta violazione codice della strada - notificazione - mancata contestazione personale - ordinanza-ingiunzione - autovelox).

"Sebbene la contestazione diretta della violazione rivesta carattere prioritario rispetto alla notificazione e risponda ad esigenze di giustizia, si deve comunque osservare che, alla stregua del consolidato indirizzo di questa Corte, in tema di contestazioni delle violazioni amministrative in generale (art. 14, L. n. 689/81) e di quelle al codice della strada in particolare (artt. 200 e 201 d.lgs.vo n. 285/92 e successive modificazioni), la mancata contestazione personale dell'infrazione, anche quando ne sussista la possibilità, non costituisce causa di estinzione dell'obbligazione di pagamento delle correlative sanzioni pecuniarie e non invalida, pertanto, la successiva ordinanza-ingiunzione, quando siasi, comunque, proceduto alla notificazione degli estremi della violazione nel prescritto termine, dovendosi poi precisare che, con specifico riferimento alle norme di cui al d.lgs.vo n. 285/92, l'art. 201, comma 1 deve ritenersi rispettato quando il verbale indichi i motivi che hanno reso impossibile la contestazione immediata, tra i quali l'art. 384 del regolamento di esecuzione - approvato con d.p.r. n. 495/92, come integrato ed aggiornato dal d.p.r. n. 610/96 elenca espressamente l'impossibilità di raggiungere un veicolo lanciato ad eccessiva velocità".

Svolgimento del processo

E. F. Antonio M. ha proposto opposizione, dinanzi al Pretore di Mondovi, avverso il verbale della polizia municipale di Garessio, con il quale gli era stata contestata la violazione dell'art. 142, comma 8, C.d.S., rilevata mediante apparecchiatura Velomatic 512.

Il Pretore adito, con sentenza del 4 giugno 1998, ha accolto l'opposizione, annullando il verbale di accertamento: in via preliminare, ha osservato che il M. aveva legittimamente impugnato, mediante l'opposizione, il verbale, che non costituisce mero atto preparatorio dell'unico atto formalmente e sostanzialmente sanzionatorio, rappresentato dall'ordinanza-ingiunzione, ma assume esso stesso carattere sanzionatorio perché, con riferimento ai parametri di legge, ingiunge il pagamento di una sanzione.

Il Pretore, inoltre, ha osservato:

- che, in virtù del cennato disposto degli artt. 200 e 201 C.d.S., sussiste un obbligo di immediata contestazione della violazione e, nel caso di assoluta impossibilità, di motivare specificamente il ricorso alla procedura notificatoria;

- che, nel caso di specie, essendo possibile la contestazione immediata, era stata illegittima l'adozione del sistema di notificazione, sia perché il misuratore elettronico della velocità è dotato di un “monitor" che visualizza la velocità stessa al momento del passaggio del veicolo (e non, quindi, in tempo successivo od a distanza), sia perché il mancato ed inadeguato impiego di detto apparecchio secondo tutte le caratteristiche e potenzialità tecniche, ovvero un'inadeguata organizzazione del servizio di accertamento, con opportuna collocazione degli accertatori in numero congruo, non devono incidere nella regolarità dell'accertamento medesimo e non possono essere addotti a motivazione dell'impossibilità di contestazione immediata.

Quanto al valore probatorio della rilevazione automatica della velocità, il Pretore ha affermato che non è giuridicamente corretto fondare la contestazione sull'esclusivo rilevamento fotografico, tenuto conto, in particolare, che la fase di sviluppo è estranea alla diretta attività ed all'intervento del pubblico ufficiale, di talché al documento fotografico non può essere attribuita forza fidefacente.

Per la cassazione di tale sentenza il Comune di Garessio ha proposto ricorso con due motivi.

Resiste il M. con controricorso.

Motivi della decisione

E' pregiudiziale I'esame dell'eccezione di inammissibilità del ricorso, sollevata dal controricorrente sotto il profilo che è stato proposto dall'amministrazione comunale in persona non del Sindaco, ma del vice-sindaco, senza che neppure nella procura siano state addotte ragioni di assenza o di impedimento del Sindaco.

L'eccezione è infondata.

Prima dell'entrata in vigore della legge 8 giugno 1990, n. 142 e sulla base dell'art. 157 r.d. 4 febbraio 1915, n. 148, le Sezioni Unite di questa Corte avevano affermato che, non esistendo nell'ordinamento amministrativo municipale la figura del vice-sindaco, in caso di impedimento o di assenza del sindaco o degli assessori delegati, le rispettive funzioni potevano essere esercitate dall'assessore anziano e che non incideva sull'ammissibilità del ricorso per cassazione proposto da un comune la circostanza che la procura al difensore fosse stata conferita, anziché dal sindaco all'uopo autorizzato, da un assessore in qualità di "vice-sindaco", tanto se risultasse la delega, quanto in caso contrario, dovendosi presumere la legittimità dell'atto, e cioè la ricorrenza di una delle situazioni giustificative dell'intervento dell'assessore (SS.UU., ord. N. 598/90; v. anche Cass. 7299/83). Nell'ordinamento configurato dalla legge n. 142 del 1990, anteriormente alle modifiche apportate dalla legge 25 marzo 1993 n. 81, la generica formulazione dell'art. 38 induceva a ritenere che il modo di scelta del sostituto del sindaco dovesse essere previsto dallo statuto comunale.

Con la recente sentenza n. 10605/98 (resa in tema di sanzioni amministrative, ma con argomenti di valenza generale, cui il Collegio aderisce integralmente), questa Corte ha affermato che la legge n. 81 del 1993 ha risolto normativamente il problema dell'esercizio delle funzioni vicarie del sindaco, introducendo la figura del "vice-sindaco" ed indicando, quali presupposti del legittimo esercizio di dette funzioni vicarie, l'assenza, l'impedimento temporaneo o la sospensione ex art. 15 L. n. 55/90 del primo cittadino, comunque ponendo la necessità che il sostituto espliciti nell'atto amministrativo - o di altro genere - adottato in via sostitutiva il titolo che ne legittimi l'esercizio della potestà vicaria (art. 37-bis L. n. 142/90, introdotto dall'art. 20 L. n. 81/93): tuttavia, ha precisato che, nell'ipotesi in cui tale esplicitazione non vi sia, continua ad operare la presunzione che l'esercizio della potestà sostitutiva sia avvenuto nel rispetto dei presupposti di legge, con la conseguenza che sarà onere del destinatario del provvedimento - o di chi abbia interesse - dedurre e provare l'insussistenza di detti presupposti.

A nulla rileva, quindi, che nella procura speciale in calce al ricorso non siano indicati l’impedimento e/o l'assenza del sindaco, dovendosi presumere, in difetto di prova contraria gravante sul controricorrente, che la sostituzione sia avvenuta conformemente alla legge, tanto più che la delibera della giunta comunale (presieduta dal vice-sindaco in assenza del sindaco) n. 129 del 30 giugno 1998 espressamente autorizza il vice-sindaco a stare in giudizio per il comune, in caso di assenza del sindaco.

Con il secondo motivo (che va esaminato in via preliminare), denunciando violazione degli artt. 22 e 23 L. n. 689/81, in relazione all'art. 360 n. 3 c.p.c., l'amministrazione comunale di Garessio lamenta che il pretore non abbia dichiarato inammissibile il ricorso avverso il verbale di accertamento, in quanto l'opposizione si può proporre soltanto avverso l’ordinanza-ingiunzione di pagamento o quella di confisca, mentre il verbale di accertamento è contestabile unicamente dinanzi al prefetto, trattandosi di atto monitorio, destinato eventualmente a concretarsi nell'ordinanza-ingiunzione.

La doglianza è priva di fondamento.

Secondo il fermo indirizzo di questa Corte, in materia di sanzioni pecuniarie per violazioni al codice della strada, lo speciale procedimento di opposizione previsto dagli artt. 22 e 23 L. n. 689/81 e la relativa competenza del pretore sono applicabili anche nel caso in cui manchi un' ordinanza-ingiunzione (o, comunque, di impugnazione del verbale di accertamento, contenente la pretesa sanzionatoria della P.A.), poiché, in conformità all'interpretazione adeguatrice della normativa del codice stradale prescritta dalla Corte costituzionale - sentenze nn. 255 e 311 del 1994, ordinanza n. 315 e sentenza n. 437 del 1995 - il previo esperimento del ricorso amministrativo costituisce rimedio facoltativo e non presupposto processuale per adire il giudice ordinario (SS. UU . 5897/97, Cass. 10423/97, 98/98, 11149/99, ecc.). In particolare, è stata ritenuta legittima l'opposizione diretta al pretore avverso il verbale di contestazione anche quando quest'ultimo non abbia ancora acquistato efficacia di titolo esecutivo, ai sensi e pei gli effetti di cui all'art. 203, comma 3, C.d.S., atteso che, alla stregua di quanto affermato dal giudice delle leggi, la portata dell'art. 24 Cost. impone il ricorso alla garanzia giurisdizionale senza possibilità di differimento, dovendosi aggiungere che il privato ha comunque interesse ad impedire la formazione del titolo esecutivo (Cass. 10423/97 cit., in motivazione).

Merita accoglimento, invece, il primo motivo, con il quale si denunciano violazione degli artt. 200 e 201 C.d.S., 384 reg., nonché vizio di motivazione: secondo il Comune ricorrente, la sentenza impugnata non è conforme a diritto in punto di effetti della mancata contestazione immediata dell'infrazione, dal momento che tra le ipotesi previste dall'art. 384 d.p.r. n. 495/92(reg. att. del codice stradale) v'è quella dell'impossibilità di raggiungere un veicolo lanciato ad eccessività velocità, quale . . giustificazione per la mancata contestazione immediata (nella specie, precisata nel verbale, perché, al momento dell'esito del rilevamento, il veicolo si era già allontanato).

Inoltre, le risultanze di apparecchi debitamente omologati sono fonti di prova della violazione dei limiti di velocità e possono essere e possono essere contrastate dall'opponente soltanto dimostrando un difetto di costruzione, installazione o funzionamento dell'apparecchiatura medesima.

Premesso che, via di principio, è da condividere l'affermazione del giudice di merito, secondo cui la contestazione diretta della violazione ha carattere prioritario rispetto alla notificazione e risponde ad esigenze di giustizia, si deve comunque osservare che, alla stregua del consolidato indirizzo di questa Corte, in tema di contestazioni delle violazioni amministrative in generale (art. 14, L. n. 689/81) e di quelle al codice della strada in particolare (artt. 200 e 201 d.lgs.vo n. 285/92 e successive modificazioni), la mancata contestazione personale dell'infrazione, anche quando ne sussista la possibilità, non costituisce causa di estinzione dell'obbligazione di pagamento delle correlative sanzioni pecuniarie e non invalida, pertanto, la succéssiva ordinanza-ingiunzione, quando siasi, comunque, proceduto alla notificazione degli estremi della violazione nel prescritto termine, dovendosi poi precisare che, con specifico riferimento alle norme di cui al d.lgs.vo n. 285/92, l'art. 201, comma 1 deve ritenersi rispettato quando il verbale indichi i motivi che hanno reso impossibile la contestazione immediata, tra i quali l'art. 384 del regolamento di esecuzione - approvato con d.p.r. n. 495/92, come integrato ed aggiornato dal d.p.r. n. 610/96 elenca espressamente l'impossibilità di raggiungere un veicolo lanciato ad eccessiva velocità ("ex plurimis", Cass. 1006/99 e 583I/97: cfr., nello stesso senso, Cass. 5809/99, secondo cui ciò non viola il diritto di difesa, garantito dall'art. 24 Cost., in quanto il termine per proporre ricorso al prefetto decorre indifferentemente dalla contestazione o dalla notificazione).

Nel caso di specie, essendovi stata una motivazione circa l'impossibilità di contestazione immediata, il ricorso alla notificazione era del tutto legittimo, con l'ulteriore conseguenza che incombeva all'opponente l'onere di provare che detta impossibilità era in concreto inesistente (per tutte Cass. 12131/91). La pur articolata motivazione, al riguardo, della sentenza impugnata non regge al vaglio critico in applicazione degli indicati principi, perché non si tratta di valutare le effettive potenzialità tecniche degli apparecchi di rilevazione della velocità, ovvero di prospettare soluzioni alternative e di miglior impiego di tali mezzi e/o degli agenti accertatori, ma di verificare la concreta possibilità di contestazione immediata, senza ricorrere a sistemi di inseguimento del veicolo, che potrebbero distogliere il personale dai compiti di accertamento delle infrazioni. In altri termini, a fronte dell'indicazione - nel verbale di accertamento - delle ragioni di impossibile contestazione personale, il giudice del merito non può addurre considerazioni meramente logiche e di carattere generale, ovvero valutazioni circa le modalità del servizio di pattugliamento stradale, ma deve verificare la rispondenza a realtà delle deduzioni dell'opponente, relative alla possibilità della contestazione immediata, nelle concrete circostanze di tempo e di luogo.

La sentenza impugnata non resiste alle critiche del Comune ricorrente anche sotto un ulteriore profilo.

In relazione all'efficacia probatoria privilegiata del verbale di accertamento (quanto ai fatti attestati dal pubblico ufficiale come avvenuti in sua presenza e conosciuti senza margini di apprezzamento, ovvero da lui compiuti, oltre che alla provenienza dell'atto dallo stesso pubblico ufficiale ed alle dichiarazioni delle parti, restando escluse le mere valutazioni del verbalizzante), la violazione delle norme sulla velocità deve ritenersi provata sulla base della verbalizzazione dei previste dall'art. 142 C.d.S., fermo restando che le risultanze di essi valgono fino a prova contraria, che può essere data dall'opponente con la dimostrazione di un difetto di funzionamento di tali dispositivi (Cass. 7667/97, che ha precisato come non sia necessaria l’acquisizione, nel giudizio di opposizione, del rilievo fotografico mediante "autovelox" od apparecchio similare).

Non è condivisibile, poi, la tesi del giudice di merito, secondo cui l'accertamento di violazioni di norme sulla velocità non può essere fondato sulla rilevazione per mezzo di apparecchiature elettroniche, ove lo sviluppo fotografico avvenga in laboratorio senza l'intervento ed il controllo diretto dei pubblici ufficiali verbalizzanti, perché, in tal caso, il documento fotografico non sarebbe assistito da fede privilegiata.

Va rilevato, anzitutto, che una cosa è il valore probatorio di un documento fino a querela di falso, altra cosa la sua utilizzabilità come fonte di prova della violazione, dovendosi tener conto anche del verbale di accertamento e delle eventuali dichiarazioni dei verbalizzanti.

Inoltre, questa Corte ha di recente affermato che il momento cruciale dell'accertamento a mezzo di strumento omologato è quello del rilevamento fotografico, cui deve necessariamente presiedere uno dei soggetti ai quali l'art. 12 C.d.S. demanda l'espletamento dei servizi di polizia stradale e che non può essere effettuato in via esclusiva da soggetti privati (con la conseguenza che la fonte principale di prova delle risultanze dello strumento elettronico è costituita dal negativo della fotografia, quale documento che individua il veicolo e ne consente la rapportabilità alle circostanze di tempo e di luogo indicate): la successiva fase di sviluppo e di stampa del negativo rappresenta espletamento di attività meramente materiale, cui non deve necessariamente attendere né presenziare il pubblico ufficiale rilevatore dell'infrazione, ovvero uno dei soggetti indicati nel citato art. 12 (così, Cass. 2952/98).

Come la stessa sentenza ora richiamata ha precisato, "la circostanza che, nell'espletamento di tale attività, l'operatore possa commettere errori od alterazioni tali da inficiare il rilevamento fotografico, non esclude la possibilità per il trasgressore - o, comunque, per la persona tenuta al pagamento della sanzione - di fornire specifica prova contraria in ordine al rilevamento medesimo ed all'effettiva corrispondenza del documento sviluppato e stampato al negativo, salva la più radicale dimostrazione di un difetto di costruzione dell'apparecchio o di un suo cattivo funzionamento nel caso concreto": in altri termini, la validità dell'accertamento non è data dalla presenza del pubblico ufficiale all'attività tecnica svolta in laboratorio, ma dalla rispondenza a realtà del rilievo fotografico, di talché detta presenza alla fase di sviluppo e stampa del negativo "non costituisce indefettibile presupposto di validità dell'accertamento, atteso che nell'espletamento della relativa attività materiale non è configurabile alcuna delega a privati di funzioni di polizia".

Dalle considerazioni svolte deriva che, in accoglimento del primo motivo del ricorso, la sentenza impugnata va cassata: non essendo necessari, in relazione ai motivi dell'opposizione, ulteriori accertamenti di fatto, questa Corte può decidere nel merito (art. 384, comma 1, cod. proc. civ.), rigettando l'opposizione proposta dal M. avverso il verbale di accertamento dell'infrazione.

Sussistono giusti motivi per compensare le spese dell'intero giudizio.